"As políticas tarifárias dos EUA são uma pressão sobre os demais países" afirma Esther Dweck

A ideia aqui é falar um pouco sobre o momento atual no Brasil e como estamos vendo essa situação. De uma forma geral, esse é um momento de muitas oportunidades para uma discussão como a que estamos fazendo aqui hoje, porque, sempre que houve grandes "catch-ups" do ponto de vista industrial no mundo, os países em desenvolvimento tiveram mais espaço para fazer política. Isso acontece em momentos de disputa hegemônica e de mudança tecnológica relevante, o que, obviamente, abre espaço para mais autonomia na capacidade de fazer política, em relação a outros momentos em que há uma hegemonia clara. Estes momentos causam uma certa homogeneidade nas políticas e um avanço de políticas liberais, que acabam freando a capacidade dos países em desenvolvimento de terem projetos mais autônomos.

Portanto, em um momento em que há uma potência mundial claramente dizendo que não dá mais para viver em um mundo totalmente liberal, isso dá mais espaço para os países em desenvolvimento, permitindo mais liberdade para discutir. E, obviamente, isso não significa que seja fácil fazer isso neste momento, mas é um bom espaço de reflexão sobre como utilizar essa oportunidade de maneira mais estratégica, incluindo alianças estratégicas para dar novos saltos.

Na nossa visão, a industrialização por si só não é o fim em si mesma. A industrialização é um meio para melhorar a capacidade de prover melhores condições de vida para a população. Nesse sentido, acredito que a maneira como o governo brasileiro está pensando sua política industrial neste momento está mais alinhada com essa visão: de que o objetivo maior é, sim, melhorar e reduzir desigualdades, melhorar a vida da população e olhar para áreas estratégicas, como a saúde.

Sabemos que houve um debate internacional importante sobre a desindustrialização, mas, de fato, ela é um fenômeno heterogêneo. Se olharmos de forma agregada o Sul Global e o Norte Global, parece que a desindustrialização seria um fenômeno mais do Norte. Houve uma grande discussão sobre uma etapa de desenvolvimento que teria atingido um grau de maturidade tão grande na indústria, com serviços de alto valor agregado ganhando mais espaço. Isso provocou uma queda na década de 70. No Sul, houve uma mudança em relação à industrialização nesse mesmo período.

Se olharmos internamente no Sul, comparando a América Latina com o Sudeste Asiático, percebe-se que o fenômeno da industrialização não foi homogêneo. A América Latina teve uma grande perda de participação, depois de um pico na década de 70, enquanto o Sudeste Asiático, ao contrário, fez um processo de industrialização acelerada nesse mesmo período.

Dentro do Sul Global, esse fenômeno não é idêntico. No Brasil, a discussão sobre se houve ou não desindustrialização é ampla, mas hoje em dia não há dúvida de que houve alguma desindustrialização. O Brasil, frente a outros países da América Latina, perdeu menos indústria, mas não avançou o suficiente. O Brasil chegou a um pico no final da década de 70 e no início da década de 80, mas essa indústria ficou relativamente estagnada em termos de setores onde houve mais avanços. E o Brasil só não perdeu mais indústria porque houve, sim, políticas bastante ativas durante todo esse período para evitar uma perda maior.

Uma das políticas mais bem-sucedidas foi o crédito direcionado com a exigência de que o investimento fosse realizado localmente. O Brasil, por exemplo, ainda possui uma indústria de bens de capital graças aos incentivos do BNDES, que exigia que quem tomasse crédito bancário comprasse máquinas fabricadas no Brasil. Isso ajudou a manter a indústria de máquinas e equipamentos, especialmente na área agrícola, que possui uma mecanização bastante grande no país. No entanto, mesmo com essas políticas, a indústria ficou relativamente estagnada.

Do ponto de vista do percentual do PIB, a queda foi bastante vertiginosa. O Brasil atingiu o pico no final da década de 70 e início da década de 80, e desde então houve uma queda, com uma leve recuperação na década de 2000, mas após a crise de 2008, a perda de participação da indústria dentro do PIB se acelerou novamente. Independentemente do debate técnico sobre esse indicador, não é difícil afirmar que houve, sim, uma perda de participação.

Em termos de emprego, a queda também foi acelerada, embora parte disso se deva à forte mecanização da indústria. Mesmo durante o período de crescimento do emprego na década de 2000, a perda de participação do emprego industrial foi significativa.
Outro indicador relevante é a perda de diversidade na indústria brasileira, que não acompanhou algumas mudanças tecnológicas relevantes, especialmente após a década de 80. O Brasil perdeu complexidade econômica na sua indústria, o que é um desafio para o futuro.

O Brasil está em terceiro na lista de países que perderam indústria. Mas, se olharmos para os cinco primeiros, o Brasil tem o menor PIB per capita. Ou seja, tivemos uma perda de indústria com o PIB per capita ainda muito baixo, o que caracteriza uma desindustrialização prematura. É claro que a reindustrialização no mundo, como no caso dos Estados Unidos, mostra que isso não é um problema exclusivo de países com baixo PIB per capita.

E aí surge a discussão: o que gerou isso? Foco no caso brasileiro, mas claro que isso também vale para o Brasil e para alguns países da América Latina, que enfrentam situações semelhantes. A crise da dívida externa e a Argentina também passaram por isso, na década de 1980. E a resposta dada a essa crise foi muito diferente no caso do Brasil, comparado ao choque do petróleo de 1973. No primeiro choque do petróleo, o Brasil respondeu com mais industrialização, justamente para avançar em um programa de mudança tecnológica e diminuir a dependência do petróleo. Para isso, desenvolveu o Proálcool e uma visão de internalizar a produção de bens de capital no Brasil, que era um problema. Sempre que o Brasil avançava economicamente, o país acabava importando muitos bens de capital.

Portanto, na década de 1970, o Brasil respondeu à crise internacional com mais indústria. Porém, na década de 1980, a crise foi mais intensa em um contexto global onde já se exigiam novas contrapartidas dos países para lidar com a crise do financiamento. Há uma diferença muito grande entre a resposta à crise da dívida na América Latina e o que aconteceu na Ásia. Além disso, no contexto geopolítico, a Ásia se tornou um parceiro mais relevante para a hegemonia norte-americana, enquanto a América Latina teve como resposta políticas que restringiam os fluxos de capitais para a região. Como consequência, o Brasil começou a enfrentar uma série de políticas macroeconômicas que geraram efeitos perversos para a capacidade de industrialização.

Nos anos 2000, o "boom" das commodities ajudou a reduzir a queda da indústria. Ou seja, o aumento nas exportações de commodities não é, por si só, uma razão para a desindustrialização, mas gerou uma maior participação das commodities nas exportações brasileiras e uma dificuldade em romper esse ciclo. Do ponto de vista global, o Brasil tinha, principalmente, estatais e indústrias multinacionais. Uma indústria de capital nacional próprio era bastante escassa. As estatais de base industrial foram privatizadas entre o final da década de 1980 e o início dos anos 1990, exceto a Petrobras e a Eletrobras, que não estavam tão focadas na indústria, mas sim na geração de energia. A Petrobras, no entanto, desempenhava um papel importante na cadeia produtiva, com uma política forte de conteúdo local, que foi acelerada na década de 2000.

Porém, as multinacionais mudaram sua localização de produção e reduziram fortemente sua presença no Brasil. Ficaram no país apenas unidades voltadas para setores de ponta e com valor agregado, principalmente. O Sudeste Asiático, por outro lado, passou a se beneficiar com a realocação de empresas, inicialmente devido aos custos baixos de mão de obra, embora hoje em dia isso já não seja mais um fator determinante. No Brasil, muitos processos de privatização, fusões e aquisições levaram à compra de empresas para fechar operações, e não para expandir.

Mais recentemente, houve um renascimento das políticas industriais nos países desenvolvidos, o que, por um lado, abriu um espaço maior para políticas autônomas, mas, por outro lado, trouxe desafios para os países em desenvolvimento, pois é mais difícil competir com nações mais desenvolvidas. Então, não é trivial essa situação.

De fato, há um renascimento da política industrial ao redor do mundo. No primeiro mandato do presidente Lula, em 2004, falar sobre política industrial ainda era um tabu. Hoje em dia, todos os países estão discutindo políticas industriais de forma mais aberta e forte. Acho que a pandemia teve um papel importante nesse sentido, pois demonstrou os riscos de se ter grandes concentrações em determinados elos da produção, o que levou ao desabastecimento de componentes importantes em todo o mundo, justamente no momento em que cada país teve que resolver seus próprios problemas. O objetivo de cada país não era fornecer soluções aos outros, e isso evidenciou o risco de uma baixa autonomia produtiva, um ponto claro até mesmo para os países desenvolvidos.

Portanto, há claramente um renascimento desse tema de maneira muito forte. E aí entra o meu ponto: este fórum é muito importante para repensarmos como os países do Sul Global podem se inserir nessa discussão e aproveitar essa oportunidade, que, embora não seja fácil, é uma oportunidade estratégica.

Do ponto de vista da imprensa e da academia, esse é um tema que tem avançado consideravelmente. Se olharmos para 2004, como mencionei, o tema estava apenas começando a ser debatido. Hoje, o cenário é muito diferente.

Há um estudo recente que fez uma métrica das intervenções em termos de política industrial e observou esse salto, especialmente após a crise de 2008, com ênfase na década de 2010. Esse é o momento em que os países, após um retorno a políticas de austeridade, começam a enfrentar problemas internos e aceleram suas políticas industriais. O pós-pandemia acelera ainda mais esse processo.

E um ponto que acho relevante para esse grupo: os governos de direita no espectro político utilizam mais instrumentos de política industrial do que os governos de esquerda. Embora isso não se aplique ao Brasil, esta é uma análise feita pelo FMI, que avaliou esse tipo de política.

E aí, em relação aos instrumentos, claramente, do ponto de vista dos países desenvolvidos, há um uso muito maior do que nos países em desenvolvimento. Por incrível que pareça, o único instrumento em que os países em desenvolvimento ganham dos países desenvolvidos, em termos quantitativos, é o de barreiras à importação.

Isso é bastante sintomático, pois vemos os Estados Unidos tentando impor barreiras à importação por meio de tarifas, que era o único instrumento que os países em desenvolvimento utilizavam, pois era o mais simples de ser implementado do ponto de vista técnico, mas não necessariamente o que trazia os melhores resultados. E aí, eu queria chamar a atenção ao que se refere a compras, porque, do ponto de vista do Ministério onde estou, esse é o instrumento com o qual temos maior domínio.

A área de compras públicas é fortemente regulamentada e pensada no meu Ministério, então vou aprofundar um pouco nesse instrumento, que, na nossa visão, é muito importante. O Brasil sempre teve um papel relevante em usar o poder de compra do Estado como forma de atuação. Esse poder de compra do Estado, de forma ampla, inclui as estatais. Portanto, mencionei anteriormente a Petrobrás, que foi um motor de desenvolvimento produtivo industrial pela cadeia de suprimentos da própria empresa. Claro que, no momento de transição energética, isso é um desafio, mas, durante o governo Temer, que sucedeu o golpe contra a presidenta Dilma, uma das primeiras medidas foi enfraquecer esse instrumento ou diminuir muito seu potencial.

Outros dois instrumentos importantes de política industrial no Brasil, que foram afetados, são a questão do conteúdo local nas concessões de petróleo — especialmente a Petrobras — e a taxa de juros do BNDES. A taxa de juros do BNDES, que, desde o Plano Real, era definida politicamente, sem a interferência do Conselho Monetário Nacional, passou a ser uma taxa de mercado. Esse efeito foi muito forte em termos de financiamento de investimentos no Brasil, pois o BNDES perdeu a atratividade de sua taxa de juros mais baixa, estando agora sujeita à volatilidade da taxa básica de juros, o que enfraqueceu a capacidade do banco de financiar investimentos.

Portanto, essas duas mudanças políticas, ocorridas em 2017 — a redução do percentual de conteúdo local nas concessões de petróleo e a alteração na taxa de juros do BNDES — impactaram profundamente a nossa capacidade de utilizar esses instrumentos de forma mais eficaz.

Nos últimos anos, há um retorno de várias políticas industriais fortes, mas é importante destacar o risco de muitos países em desenvolvimento ficarem para trás nesse processo. Apesar de ser uma oportunidade, se não desenvolvermos capacidade e instrumentos adequados para enfrentar isso, há uma diferença gigantesca de capacidade entre os Estados dos países em desenvolvimento e os países desenvolvidos. Em um momento em que todos estão agindo nesse sentido, sabemos que, em termos de capacidade de planejamento, coordenação de investimentos e recursos financeiros, a desigualdade entre essas nações é enorme.

Além disso, temos muitos desequilíbrios internacionais, e o sistema multilateral, que sempre foi um problema para os países em desenvolvimento — especialmente em relação à OMC — ainda se apresenta com desafios. Embora, se fosse respeitado, poderia ajudar em certas situações, não defendo que se mantenha esse sistema sem modificações. A política dos Estados Unidos busca levar os países a uma negociação bilateral, quebrando totalmente o multilateralismo. Em relação a alguns países, essa estratégia tem surtido efeito, mas será mais difícil com outros. O que é interessante, e vale ressaltar, é que países como a China e Índia conseguiram alcançar um ponto em que podem ditar as regras, e ouvir representantes desses dois países é extremamente relevante.

Além disso, um dos maiores desafios internacionais, que também afeta profundamente os países em desenvolvimento, é a questão das mudanças climáticas. Isso representa um risco desigual para essas nações, com impactos ainda mais fortes sobre elas.
Os Estados Unidos, ao longo de sua industrialização, utilizaram amplamente a política tarifária, que de fato foi o principal instrumento disponível à época. E depois, alcançaram uma fase de hegemonia industrial, o que levou à diminuição das tarifas. Não deixa de ser interessante observar o retorno dessa política atualmente, embora eu não considere que seja uma política de reindustrialização efetiva neste momento. Trata-se muito mais de uma pressão sobre os demais países. Ainda assim, é um retorno simbólico à época em que os Estados Unidos disputavam uma hegemonia industrial no início do século XX.

Isso, por sua vez, está gerando novos alinhamentos políticos no mundo. Para os países em desenvolvimento, trata-se de uma oportunidade, mas também de um desafio. É importante refletir estrategicamente sobre como se posicionar nesse novo cenário de mudança do eixo hegemônico, que está se deslocando em direção à Ásia. Para os países desenvolvidos, especialmente na América Latina, pensar estrategicamente sobre como se inserir nesse momento é fundamental.

No Brasil, no primeiro momento do governo Lula, em 2023, o presidente retoma a questão das necessidades básicas sociais, um tema que também foi central em 2003, como o combate à fome.

É um pouco triste pensar nisso, que você volte a tratar de questões tão básicas como o combate à fome. Algumas políticas iniciais têm se concentrado na retomada e reorganização dos instrumentos para combater a extrema pobreza, a fim de enfrentar essa realidade.

Algumas políticas, como a aprovação da PEC da Transição, que foi um dos primeiros feitos do presidente Lula antes de tomar posse, garantiram uma emenda constitucional no Congresso que fez duas coisas importantes. A primeira foi aumentar consideravelmente o orçamento para retomar as políticas sociais, especialmente o Bolsa Família, mas também reativar investimentos públicos e outras políticas. A segunda medida foi a desconstitucionalização da regra fiscal, que havia sido constitucionalizada no governo Temer, após o golpe. Na minha visão, e já falei bastante sobre isso, essa foi uma das principais medidas do governo Temer, pois ele havia iniciado um processo de mudança constitucional para acabar com um outro mecanismo importante para o desenvolvimento: a política fiscal no Brasil.

Em 2016, ainda no governo Temer, foi imposto um teto de gastos, estabelecendo um limite para o crescimento real das despesas públicas federais. Isso teve uma consequência gravíssima, prejudicando os investimentos públicos e as políticas sociais. Antes mesmo de tomar posse, o presidente Lula conseguiu desconstituir essa regra fiscal, permitindo que fosse definida uma lei mais flexível. Com isso, o governo retomou o orçamento, o que possibilitou a retomada de investimentos públicos e a implementação de políticas sociais importantes. Além disso, iniciou-se uma discussão sobre a reforma tributária, que antes estava concentrada no consumo, mas agora também passa a focar na tributação da renda.

O Brasil voltou a ter mais protagonismo internacional, presidindo vários organismos multilaterais importantes. Este ano, o Brasil assume a presidência de uma mesa importante, que tem sido um espaço para discutir o reforço de um grupo de países que teve grande protagonismo na década de 2000 e que agora, com uma visão mais inclusiva, pode reviver essa liderança.

E do ponto de vista de uma mudança estrutural mais forte, tem as questões relacionadas à transformação ecológica, diante dos desafios das mudanças climáticas. O projeto inclui dois instrumentos importantes: o "Nova Indústria Brasil", que visa a reindustrialização do país, e um projeto de transformação do estado brasileiro para retomar os instrumentos que induzem o desenvolvimento.

A lógica dessa mudança na política industrial, com uma das missões voltadas ao fortalecimento do setor agroindustrial, busca garantir que o Brasil não seja apenas um país agroexportador, mas que avance para uma indústria mais sustentável, integrando o setor agrícola e mineral a uma lógica mais moderna e sustentável. Isso inclui garantir segurança nutricional e energética.

Outra missão se dá ao Complexo Econômico Industrial da Saúde, onde a Fiocruz se destaca como um dos grandes players. A Fiocruz, como instituição de renome, não só contribui para o desenvolvimento da indústria, mas também desempenha um papel crucial em áreas como pesquisa e ensino, sendo um exemplo de como o Brasil pode contribuir ativamente, como no caso das vacinas durante a pandemia de Covid-19. O Sistema Único de Saúde, que é universal, também se apresenta como um grande impulsionador de demanda para o setor industrial no Brasil.

Há também uma missão voltada para o bem-estar nas cidades, dado que a população brasileira é majoritariamente urbana, mas ainda enfrenta grandes desafios em termos de infraestrutura, saneamento, transporte e moradia. Isso cria oportunidades para o desenvolvimento de indústrias voltadas ao bem-estar nas cidades, além de exigir uma transformação digital da indústria, o que se torna crucial para modernizar a indústria brasileira e superar a defasagem tecnológica que o país enfrenta.

Temos uma missão focada na bioeconomia, descarbonização e transição energética, áreas essenciais para combater as mudanças climáticas. E outra missão, voltada para soberania e defesa, fecha esse conjunto que visa transformar o Brasil.

Essas missões estão estruturadas para repensar as cadeias produtivas e identificar os incentivos necessários para cada uma delas. Não vou entrar em mais detalhes sobre as políticas, mas vou destacar dois instrumentos importantes: o financiamento pelo Banco do Desenvolvimento Brasileiro e a utilização do poder de compra do Estado.

Quando o governo Bolsonaro estava em processo de adesão à OCDE, uma das exigências era a entrada do Brasil no acordo internacional sobre compras governamentais. Esse acordo dificultava a utilização do poder de compra do Estado como instrumento de desenvolvimento, uma vez que os países em desenvolvimento, como o Brasil, não podiam utilizar esse recurso para fortalecer suas economias. Uma das primeiras ações do governo Lula foi retirar a oferta que o Brasil havia feito nesse sentido. O país recuperou sua capacidade de utilizar as compras públicas como ferramenta de desenvolvimento, especialmente em acordos comerciais, como o do Mercosul com a União Europeia. Em um contexto autônomo, conseguimos renegociar o acordo e garantir uma abertura menos radical das compras governamentais para o mercado europeu.

Atualmente, estamos discutindo uma estratégia nacional de compras públicas, que envolve os estados e municípios, com uma visão integrada. Criamos uma comissão interministerial de contratações públicas para o desenvolvimento sustentável, que implementou margens de preferências, embora elas sejam limitadas pela legislação atual. A margem de preferência é limitada a 10%, e em áreas como saúde, pode ser de até 20%, mas isso ainda é muito restrito. Estamos trabalhando para expandir esses instrumentos, como compensação de tecnologia, estratégias comerciais e controle local, para fortalecer o poder de compra do Estado.

Vou terminar por aqui, pois já estou me alongando. Agradeço o convite. Obrigada